国内数字人民币的起源、发展现状以及政策环境

            国内数字人民币的起源、发展现状以及政策环境

                                               景川

摘要

数字人民币（e-CNY）是中国人民银行发行的法定数字货币，历经十余年理论研发、封闭测试与全域试点，现已完成从 1.0 “数字现金时代” 向 2.0 “数字存款货币时代” 的跨越式转型。依托双层运营底层架构、持续迭代的顶层政策与全覆盖试点布局，数字人民币打通个人 C 端、企业 B 端、政务 G 端与跨境贸易全场景，成为数字经济时代国家金融基础设施核心载体。本文系统梳理数字人民币起源与演进脉络，立足 2026 年最新试点、银行运营、跨境实践数据剖析发展现状，并从法律、产业、监管、国际化四个维度解析完整政策环境体系，总结其金融创新价值与长期发展方向。

一、数字人民币的起源与阶段性发展历程

（一）理论奠基与技术研发阶段（2014—2017）

全球加密货币快速兴起、传统跨境支付体系成本高企、数字经济催生新型支付需求，是我国启动法定数字货币研发的核心背景。2014 年，人民银行正式成立法定数字货币研究小组，系统性开展发行框架、底层技术、流通监管、国际实践对比研究，开启数字人民币理论探索之路。
2016 年央行数字货币研究所挂牌成立，搭建第一代法定数字货币原型系统，创新性确立双层运营体系核心框架：央行负责货币发行、额度管控、跨机构互联互通；商业银行承担钱包开立、兑换流通、客户服务职能，奠定中国特色 CBDC 底层制度基础。2017 年末经国务院批复，正式组织商业机构启动数字人民币封闭研发试验，项目代号 DC/EP，即数字货币与电子支付并行框架。

（二）1.0 数字现金试点阶段（2018—2025 年末）

这一阶段数字人民币定位为数字化现金（M0 替代），核心功能聚焦零售支付，仅承担流通职能，不计息、不纳入银行表内负债。2019 年底，首批封闭试点落地深圳、苏州、雄安、成都及北京冬奥会场景，面向居民发放数字人民币消费券开展场景测试。
2020—2024 年试点范围持续扩容，覆盖全国多座核心城市，应用场景从线下零售拓展至交通、民生缴费、政务补贴。2021 年央行发布《中国数字人民币的研发进展白皮书》，完整对外披露顶层设计、技术特征、监管规则，明确可控匿名、双离线支付、可编程智能合约三大核心技术优势。
1.0 阶段核心局限在于金融属性单一：数字人民币仅作为支付工具，银行投入成本高、无资产负债收益，难以深度融合存贷款、理财等核心金融业务，用户持有意愿偏弱，生态规模化发展存在瓶颈。

（三）2.0 数字存款货币转型阶段（2026 年至今）

2025 年央行出台《关于进一步加强数字人民币管理服务体系和相关金融基础设施建设的行动方案》，制度变革于2026 年 1 月 1 日全面落地，标志数字人民币正式迈入 2.0 时代，完成底层金融属性重塑：

1.负债主体转换：商业银行实名数字人民币钱包余额归为银行表内负债，纳入存款准备金管理、享受存款保险保障；

2.计息机制落地：实名钱包余额按银行活期挂牌利率 0.05% 计付利息，计息规则与传统活期存款完全统一；

3.运营机构大规模扩容，业务从单一支付延伸至存款、信贷、理财、供应链金融综合服务。
至此，数字人民币摆脱单纯 “电子现金” 定位，升级为可生息、可投融资、适配全金融业务的数字存款货币，打通商业银行传统业务与数字货币的融合通道。

二、数字人民币当前发展现状

截至 2026 年 7 月，数字人民币已形成全域覆盖、银行深度运营、全场景渗透、跨境规模化落地的完整生态，试点布局、银行运营、境内场景、跨境业务四大维度均取得突破性进展。

（一）试点区域布局：全域试点 + 重点城市 + 港澳协同格局

试点范围覆盖全国 17 个省（自治区、直辖市）及香港特别行政区，分层实施全域全覆盖与核心城市重点试点：

1.全域试点省市（10 个）：北京、天津、上海、重庆四大直辖市；河北、江苏、广东、海南、四川、山东六大全省试点，辖区内全部城市开通数字人民币受理与钱包服务；

2.重点试点城市：大连、宁波、厦门、青岛、深圳五大计划单列市；浙江、福建、广西、云南、湖南、陕西等省份核心城市，覆盖长三角、珠三角、西南、东北、沿边贸易区域；

3.跨境试点特区：香港特别行政区纳入试点，同步联动澳门接入多边央行数字货币桥，打造粤港澳数字人民币跨境一体化示范区。

（二）商业银行运营体系：机构扩容、规模激增、业务综合化

1.运营机构大幅扩容
2026 年 4 月央行新增 12 家数字人民币运营机构，总数量由原有 10 家扩容至 22 家。原有机构包含六大国有行、招商、兴业、微众、网商银行；新增 7 家股份制银行（中信、光大、华夏、民生、广发、浦发、浙商）与 5 家头部城商行（宁波、江苏、北京、南京、苏州银行），实现国有、股份、城商行多层次金融机构全覆盖，显著提升普惠服务触达能力。

2.钱包与交易规模快速增长
计息机制落地后，居民与企业开立钱包意愿大幅提升，头部银行数据表现突出：

邮储银行个人数字人民币钱包超 3500 万个，同业规模第一；

建设银行个人活跃钱包 3005 万户，对公活跃钱包 261 万户；

交通银行累计数字人民币交易金额突破 1 万亿元，同比增幅超 128%。
行业整体摆脱早期 “只投入无收益” 困境，数字人民币成为银行负债拓展、普惠金融、数字化转型核心抓手。

3.各行差异化特色运营举措
各大银行依托自身资源禀赋形成分层赛道：

国有大行：工行深耕财政监管、数字资产区块链；农行主攻涉农乡村振兴场景；中行独家落地冬奥封闭场景，主导多边央行数字货币桥跨境业务；建行打造全国首个预付式监管平台，覆盖政府资金、工程款监管；交行发力供应链融资与跨境结算；邮储布局消费信贷线上化；

股份制银行：招商、兴业搭建 “信贷 - 支付 - 消费” 闭环，打通全渠道数字人民币服务；中信、光大等新增运营机构快速落地理财、对公代发基础业务；

互联网银行、城商行：聚焦本地民生、小微企业、区域边贸场景，下沉县域普惠市场。

4.技术载体：智能合约深度赋能综合金融服务
依托数字人民币可编程特性，智能合约全面渗透存贷汇投全业务：

政务端：财政补贴、养老金、农民工工资定向发放，资金全程可追溯，杜绝截留挪用；

消费端：教培、健身等预付消费 “一课一付、一笔一清”，解决预付费资金安全痛点；

产业端：供应链融资、政府采购、农资采购定向资金拨付，缩短企业回款周期；

金融端：数字人民币保理、普惠贷款、理财基金购买产品陆续上线，钱包转型综合金融入口。

（三）境内全场景应用：C 端民生、B 端产业、G 端治理全覆盖

1.C 端个人生活服务
基础零售、餐饮、水电燃气缴费全面普及；8 座城市上线数字人民币离线乘车码，无网络环境亦可出行支付；创新推出碳普惠激励，居民绿色出行、低碳行为兑换数字人民币；同时覆盖理财、保险、普惠信贷等财富管理场景。针对老年人、儿童、残障群体推出可视卡、手环硬钱包与语音终端，消除数字鸿沟，双离线支付适配园区、校园、山区等无网络封闭场景。

2.B 端企业与产业金融
一是供应链普惠金融，山东寿光蔬菜、成都涉农产业通过智能合约实现农资采购、农户工资自动拨付，缓解中小企业融资难；二是预付资金监管，深圳、福建落地教培智能合约监管，保障消费者权益；三是企业降本增效，数字人民币转账、支付零手续费、支付即结算，资金实时到账，压缩企业财务成本与资金占用周期。

3.G 端政务社会治理
税费缴纳、社保医保、公积金支取全面线上化；各地政府通过智能合约精准发放消费券、民生补贴，限定商户、时效自动履约；财政专项资金全流程上链溯源，强化财政资金监管，提升社会治理数字化水平。

（四）跨境支付业务：mBridge 与 CBETS 双平台规模化落地

数字人民币国际化是当前核心发展主线，两大跨境基础设施同步上线，大幅降低传统 SWIFT 体系依赖：

1.多边央行数字货币桥（mBridge）
由央行数研所联合香港、澳门、泰国、阿联酋央行共建，2024 年 6 月进入真实交易阶段，截至 2025 年底累计交易额近 5000 亿元，49 家商业银行参与，包含 21 家境外银行。实现跨境结算分秒级到账，免除中间行电讯手续费，资金流向加密可溯源。落地闽澳、苏澳跨境融资、绥芬河木材进口、重庆 20 亿元跨境并购等大额业务；2026 年 6 月澳门正式接入平台，业务覆盖货物贸易、服务贸易、资本项目。

2.数币达 CBETS 跨境结算平台
2026 年 6 月 16 日正式上线，采用 “中心 — 辐射” 互联模式，依托香港接入点实现 7×24 小时跨境支付，已完成与老挝国家支付网络互联互通，跨境售电结算周期由 3 个工作日压缩至 5 小时；覆盖香港、澳门、新加坡、老挝、泰国、巴西等地区，适配跨境电商、智能合约自动化订单履约场景。

3.边贸区域试点
云南推进中越、中老跨境二维码支付，重庆落地中新双边数字人民币结算，依托边境贸易场景拓展数字人民币跨境流通场景。未来规划接入 G20 八成经济体，打通侨汇小额跨境支付，并实现与 SWIFT 技术兼容对接。

三、数字人民币完整政策环境体系

数字人民币政策形成顶层法律框架、国家中长期规划、央行专项制度、跨部门产业配套、国际化专项政策五层体系，覆盖研发、试点、运营、监管、跨境全链条。

（一）顶层法律政策：夯实法定货币法治根基

1.法律基础：2020 年《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》明确人民币包含实物与数字两种形态；2026 年 6 月《中国人民银行法（修订草案）》提请全国人大常委会审议，单独增设条款明确数字人民币独立法定货币地位，为发行流通、跨境使用、监管执法提供法律支撑。

2.监管配套：数字人民币银行实名钱包余额纳入《存款保险条例》保护，50 万元以内本息全额保障；非银支付机构数字人民币资金执行 100% 备付金监管，构建分层资金安全制度。

（二）国家中长期战略规划

国家顶层规划持续明确数字人民币发展定位：

1.“十四五” 规划纲要提出稳妥推进数字货币研发；

2.二十届三中全会决议明确稳妥推进数字人民币研发与应用；

3.“十五五” 规划纲要定调稳步发展数字人民币，将其作为新型金融基础设施、发展新质生产力重要支撑；

4.多部门联合文件将数字人民币纳入零售业创新、绿色低碳、乡村振兴、人工智能 + 行动配套工具，跨领域协同推广。

（三）央行核心专项政策（2026 年 2.0 转型核心制度）

1.《数字人民币管理服务体系建设行动方案》（2025 年央行出台，2026 年 1 月实施）：本次制度升级核心文件，确立计息规则、表内负债管理、运营机构扩容、智能合约生态建设四大核心政策，完成 1.0 到 2.0 体系重构；

2.双层运营配套规则：明确央行、商业银行、非银支付机构三方权责，规范钱包开立、兑换、反洗钱、可控匿名监管细则；

3.运营机构扩容政策：2026 年 4 月新增 12 家运营银行，放宽准入范围，鼓励城商行、股份制银行全面参与数字人民币业务，提升普惠覆盖；

4.计息与准备金管理政策：统一活期 0.05% 计息标准，数字人民币存款计入商业银行存款准备金交存基数，纳入常规货币调控体系。

（四）跨部门产业配套政策

多部委协同出台配套激励政策，推动场景落地：

1.商务部、文旅部、住建部推动零售、文旅、物业预付式监管全面使用数字人民币智能合约；

2.财政部、税务总局鼓励财政补贴、税费征缴、政府采购优先采用数字人民币发放结算；

3.农业农村部推动数字人民币惠农场景建设，打造乡村振兴示范村；

4.发改委、生态环境部落地碳普惠数字人民币激励机制，赋能绿色低碳发展；

5.工信部支持硬钱包、离线支付终端、智能合约技术研发，完善数字人民币硬件基础设施。

（五）跨境国际化专项政策

1.mBridge 多边合作政策：央行联合多国央行建立多边数字货币桥合作机制，形成跨境数字货币协同监管框架；

2.CBETS “数币达” 跨境平台政策：设立上海数字人民币国际运营中心，出台境外机构接入、双边互联互通管理办法；

3.沿边、大湾区专项政策：支持粤港澳民生支付一体化、云南广西边贸数字人民币结算试点，推动区域跨境支付同城化；

4.国际开放规划：计划开源跨境平台底层技术，对接 G20 经济体，兼容 SWIFT 体系，打造自主可控、低成本的跨境人民币结算通道。

（六）监管约束政策体系

1.可控匿名监管：小额钱包匿名、大额交易实名溯源，配套反洗钱、反恐怖融资、反逃税全流程监测；

2.资金风险监管：银行数字人民币负债统一准备金管理，非银机构全额保证金隔离，防范流动性风险；

3.智能合约合规监管：规范财政、预付费、信贷类智能合约开发标准，杜绝资金违规挪用；

4.虚拟货币区分监管：明确数字人民币为法定货币，与加密代币实行差异化监管，严禁虚拟货币流通交易，守住金融安全底线。

四、总结与发展展望

历经十余年研发试点，数字人民币完成从实验室技术探索、单一现金支付工具到全功能数字存款货币的迭代升级。2026 年全面落地的 2.0 制度框架重构其金融属性，配合持续扩容的运营银行、全域试点布局、C/B/G 全场景渗透与跨境双基础设施落地，数字人民币已形成成熟、可持续的商业生态。

从政策环境看，法律、国家战略、央行专项、跨产业配套、国际化多层政策协同发力，构建起安全、规范、开放的发展制度环境。短期来看，数字人民币将持续深化银行存贷汇投融合，依托智能合约赋能实体经济、政务治理；中长期将依托 mBridge、CBETS 平台稳步推进人民币跨境数字化，完善自主可控全球支付基础设施，助力数字经济高质量发展与人民币国际化进程。